Сборник оперативных директив Всемирного Банка
Оперативная директива
Сентябрь 1991 г. ОД 4.20.
Коренное население
Введение.
1. Настоящая директива описывает политику Банка (*1) и процедуры в отношении проектов, затрагивающих интересы коренного населения. В ней даются основные понятия, определяются направления цели политики Всемирного Банка, дается руководство по разработке и отдельных частей или положений проектов, касающихся коренного населения, а также порядок работы и требования к проектной документации.
2. В настоящей директиве изложены основные направления политики Всемирного Банка, призванные (а) обеспечить реализацию проектов социально-экономического развития, благоприятных для коренного населения, и (б) избежать или смягчить потенциальное неблагоприятное воздействие объекта намечаемой деятельности на коренное население. Особое внимание необходимо уделить случаям, когда инвестируемые Банком проекты затрагивают интересы коренного населения, племен, этнических меньшинств или других групп населения, чье социальное и экономическое положение ограничивает их способность защищать собственные интересы, права на землю и другие производительные ресурсы.
Определения.
3. Понятие "коренное население", "коренные этнические меньшинства", "племенные общности" и "кастовые структуры" обозначают социальные образования, социально-культурный облик которых отличается от преобладающего населения, что делает их уязвимыми в процессе развития. В настоящей директиве для обозначения этих групп населения используется термин "коренное население".
4. В национальных конституциях, сводах законов и соответствующем законодательстве многих стран-заемщиков Банка закреплены основные правовые положения, являющиеся исходной основой для определения коренного населения.
5. Поскольку условия, образ жизни и деятельности коренного населения различны в разных странах и регионах, невозможно дать единого всеобъемлющего определения этого термина. Коренное население обычно принадлежит к беднейшей части населения. Его представители могут быть вовлечены в самые различные виды экономической деятельности, включая подсечное сельское хозяйство в лесах и прилегающих районах, наемный труд и даже рыночную деятельность в мелких масштабах. В некоторых географических областях коренное население определяется по следующим отличительным признакам:
а) тесная привязанность к местам исторических поселений и природным ресурсам этих территорий;
б) самоопределение или официальное определение части общества, принадлежащего к отдельной культурной группе;
в) родной язык, часто отличающийся от национального языка;
г) наличие традиционного общественно-политического уклада;
д) производство, ориентированное в основном на натуральное хозяйство.
Руководители проектов (РП) должны полагаться на собственное суждение при определении групп населения, к которым относится настоящая директива и пользоваться услугами экспертов - специалистов в антропологии и социологии на протяжении всего проектного цикла.
Цели и политика.
6. Общая задача Банка в отношении коренного населения стран-членов Банка заключается в обеспечении того, чтобы процесс развития способствовал уважению достоинства, соблюдению прав человека и сохранению культурной самобытности коренного населения. Более конкретно, центральной задачей настоящей директивы является установление того, что финансируемые Банком проекты, направленные на устойчивое социально-экономическое развитие, не окажут отрицательного воздействия на коренное население и что предлагаемые социальные и экономические выгоды совместимы с культурными традициями коренного населения.
7. Вопрос о том, как подходить к решению проблем, связанных с коренным населением, подвергающимся неблагоприятному воздействию проектов социально-экономического развития, вызывает много противоречий. Спор часто формулируется как выбор из двух полярно противоположных мнений. На одном полюсе - мнение, что коренное население, чьи культурные и экономические обычаи затрудняют взаимоотношения с могущественными внешними группами населения, необходимо изолировать. Преимуществом такого подхода является обеспечение специфических охранных мер и сохранение культурной индивидуальности; издержки связаны с упущенными преимуществами программ развития. Противоположное мнение заключается в том, что коренное население должно воспринять ценности, приоритеты и экономическую деятельность доминирующего общества и получить возможность участвовать в процессе национального социально-экономического развития. В этом случае, преимущества могут включать расширение социальных и экономических возможностей, но издержки нередко выражаются в форме постепенной утраты культурных различий.
8. Политика Банка заключается в том, что стратегия решения вопросов, касающихся коренного населения, должна быть основана на компетентном участии самих коренных жителей в решении этих вопросов. Таким образом, определение местных особенностей и приоритетов путем непосредственной консультации с представителями коренного населения, использование при выборе форм и методов для реализации проекта знаний, накопленных коренным населением, а также привлечение на достаточно ранних стадиях проекта опытных специалистов в соответствующих областях - все это должно быть в центре внимания при работе над любым проектом, затрагивающим интересы коренного населения и его права на природные и экономические ресурсы.
9. Возникают случаи, особенно если речь идет о наиболее изолированных группах, когда отрицательное воздействие проекта неизбежно, а адекватных планов для смягчения такого влияния не разработано. В таких ситуациях Банк не приступает к оценке проектов до тех пор, пока заемщиком не будут разработаны планы компенсирующих мероприятий и эти планы не будут рассмотрены Банком. В других случаях национальные меньшинства могут сами проявить желание и быть включены в процесс социально-экономического развития региона. И в тех, и в других случаях целый комплекс позитивных мер, предпринимаемых заемщиком, должен обеспечивать получение коренным населением реальных преимуществ в результате инвестиций на цели развития.
Роль Банка.
10. В Банке используются различные подходы к проблемам коренного населения, включая:
а) общеэкономическую и отраслевую деятельность на национальном уровне,
б) предоставление технической помощи,
в) включение специальных разделов или положений в инвестиционные проекты.
Вопросы, затрагивающие интересы коренного населения, могут возникнуть в различных отраслях, которыми занимается Банк; проекты в области сельского хозяйства, дорожного строительства, лесоводства, гидроэнергетики, горных разработок, туризма, образования и охраны окружающей среды должны рассматриваться самым тщательным образом (*2). Вопросы, связанные с коренным населением, обычно выявляются в процессе экологической оценки проекта или оценки социального воздействия проекта, а соответствующие меры должны быть приняты в рамках мероприятий по смягчению неблагоприятного воздействия на окружающую среду (см. ОД 4.01 "Оценка воздействия на окружающую среду").
11. Общеэкономическая и отраслевая работа на национальном уровне. Региональные отделы Банка обязаны собирать информацию о тенденциях политики государства и организаций, работающих с коренным населением. Вопросы, касающиеся коренного населения, должны быть отражены в отраслевой и аналитической работе, и их обсуждение необходимо включать в диалог Банка со страной. Структуры, отвечающие за разработку политики национального развития, и организации, работающие с коренным населением, нередко нуждаются в укреплении для того, чтобы создать более прочную основу для разработки и внедрения проектов, включающих в себя компоненты, касающиеся коренного населения.
12. Техническая помощь. Банк может предоставить техническую помощь по развитию в стране-заемщике базы, необходимой для решения вопросов, связанных с коренным населением. Техническая помощь обычно предоставляется на этапе подготовки проекта, но может потребоваться и для укрепления соответствующих государственных организаций или для поддержки инициатив, способствующих социально-экономическому развитию, выдвинутых самим коренным населением.
13. Инвестиционные проекты. В тех случаях, когда инвестиционный проект затрагивает интересы коренного населения, заемщик должен подготовить план развития для коренного населения, отвечающий политике Банка по этому вопросу. В любой проект, затрагивающий интересы коренного населения, должны входить разделы или положения, предусматривающие такой план. В том случае, когда основным получателем преимуществ от реализации проекта является само коренное население, проект как таковой будет являться предметом рассмотрения Банка, а положения настоящей директивы будут применяться к проекту в целом.
План развития для коренного населения. (*3) Предпосылки.
14. Предпосылки к разработке успешного плана развития для коренного населения выглядят следующим образом:
а) Ключевым шагом в разработке проекта является приемлемый для культуры коренного населения план, основанный на всестороннем рассмотрении вариантов социально-экономического развития, предпочитаемых коренным населением, интересы которого затрагивает проект.
б) В ходе изучения необходимо приложить все усилия к тому, чтобы предусмотреть неблагоприятные тенденции, которые может породить реализация проекта, а также разработать мероприятия для смягчения или ликвидации отрицательных последствий (*4).
в)Организации, обеспечивающие взаимоотношения государства с коренным населением, должны располагать социальными, техническими и юридическими навыками, необходимыми для выполнения предлагаемых мер по развитию. При реализации проектов следует
стремиться к простоте, опираясь, как правило, на соответствующие существующие институты, местные и неправительственные организации (НПО), имеющие опыт работы с коренным населением. г) При разработке плана должны быть приняты во внимание местные особенности общественного уклада, религиозные убеждения и способы использования ресурсов.
д) деятельность по социально-экономическому развитию должна поддерживать те производительные системы, которые совместимы с нуждами коренного населения и охраной среды их обитания, а также способствовать производительным системам достигнуть устойчивого уровня производства в условиях стрессовых нагрузок.
е) Мероприятия Плана должны способствовать устранению зависимости коренного населения от организаций, отвечающих за выполнение проекта. При планировании следует стремиться к скорейшей
передаче управления проектом местному населению. С самого начала проекта, по мере необходимости, план должен предусматривать меры по общему образованию и обучению коренного населения управленческим навыкам.
ж) Успешное планирование с учетом интересов коренного населения нередко требует продолжительного предварительного периода, а также более продолжительного периода последующей работы. Работа в отдаленных или заброшенных областях, при отсутствии опыта предыдущей работы в них, часто требует дополнительных исследований и экспериментальных программ для отработки предложений по развитию. з) Там, где уже функционируют эффективные программы, поддержка Банка может принимать форму дополнительного финансирования с целью усиления этих программ, вместо разработки совершенно новых.
Содержание.
15. План развития должен готовиться параллельно с разработкой основного инвестиционного проекта. Во многих случаях надлежащая защита прав коренного населения требует реализации специальных разделов проекта, которые могут быть не связаны с целями основного содержания проекта. Такие разделы могут включать деятельность в области здравоохранения и питания, производственной инфраструктуры, сохранения языка и культуры, защиты прав на образование и пользование природными ресурсами. Раздел проекта, связанный с экономическим развитием коренного населения, должен включать, в случае необходимости, следующее:
а) Правовую основу. План должен содержать оценку (1) юридического статуса групп населения, о которых идет речь в настоящей директиве, как он определен в конституции, законодательстве и нормативных актах страны (инструкциях, административных распоряжениях и т.п.); и (2) возможности таких групп населения получить доступ и реально использовать юридическую систему для защиты своих прав. Особое внимание должно быть уделено правам коренного населения на использование и разработку занимаемых территорий, на защиту от незаконного вторжения и на пользование природными ресурсами (такими, как леса, дикие животные и вода), жизненно необходимыми для существования и воспроизводства.
б) Исходные данные. Исходные данные должны включать (1) точные, недавно составленные карты и аэрофотосъемку областей, подверженных воздействию проекта, и областей проживания коренного населения; (2) анализ социальной структуры источников дохода населения; (3) инвентаризацию ресурсов, используемых коренным населением и техническую информацию о существующих производительных системах; и (4) информацию о взаимоотношениях коренного населения с другими местными и национальными группами. Особенно важно, чтобы исходные исследования охватывали весь спектр производственной и рыночной деятельности коренного населения. Информация из косвенных источников должна проверяться и уточняться путем выезда на место квалифицированных технических специалистов и экспертов в области социологии.
в) Землевладение. Если местное законодательство нуждается в упорядочении, Банк должен предложить заемщику помощь в установлении юридического признания сложившейся или традиционной системы землевладения коренного населения. Если традиционные земли обитания коренного населения были по закону переданы во владение государства и такая мера, как преобразование традиционных прав в право собственности, не подходит, должны быть предприняты альтернативные меры с тем, чтобы гарантировать коренному населению долгосрочные, возобновляемые права распоряжения и использования. Эти шаги должны быть предприняты до начала реализации других мер, предусмотренных планом, поскольку они могут быть обусловлены наличием признаваемого права собственности на землю.
г) Стратегия участия коренного населения в процессах социально-экономического развития. Должны быть разработаны и обеспечены механизмы участия коренного населения в процессе принятия решений на всех стадиях планирования, реализации и оценки результатов проектной деятельности. Многие из больших групп коренного населения имеют собственные организации, представляющие их интересы, которые могут служить эффективным связующим звеном при учете местных приоритетов. Традиционные лидеры занимают ведущие позиции для мобилизации людей, и их необходимо привлекать к процессу планирования, обеспечивая при этом истинное представительство коренного населения (*5). Однако, не существует абсолютно надежных методов обеспечения полного представительства местного населения. Для разработки подходящего для конкретной области, в которой осуществляется проект, механизма участия часто бывает необходимо проведение социологических и технических консультаций, предоставляемых Региональными отделами по окружающей среде (REDs).
д) Техническое определение деятельности по развитию или смягчению неблагоприятных последствий проекта. Технические предположения должны исходить из результатов исследований на месте, проведенных квалифицированными специалистами, признаваемыми Банком. Должно быть подготовлено детальное описание и проведена оценка таких предлагаемых услуг, как помощь в области образования, подготовки кадров, здравоохранения, кредитования и юридической поддержки. Технические описания должны быть составной частью плана инвестиций в производственную инфраструктуру. Планы, использующие знания коренного населения, часто оказываются более успешными, чем предусматриваемое внедрение полностью новых принципов и институтов. Например, при планировании системы здравоохранения должен быть рассмотрен потенциальный вклад народных целителей.
е) Организационные возможности. Государственные организации, отвечающие за работу с коренным населением, часто малоэффективны. Функциональным требованием является оценка деятельности, возможностей и нужд таких организаций. Организационные вопросы, которые необходимо решать с помощью Банка, включают (1) наличие средств для инвестиций и финансирования деятельности на местах; (2) адекватность опытных профессиональных кадров; (3) способность собственных организаций коренного населения и НПО взаимодействовать со специализированными государственными организациями; (4) способность исполнительного органа мобилизовать другие организации, участвующие в реализации плана; и (5) достаточная представительность на местах организаций, отвечающих за работу с коренным населением.
ж) График реализации. В компоненты проекта должен входить график реализации, включающий, в свою очередь, контрольные показатели, по которым можно было бы определять степень выполнения плана через установленные интервалы времени. Для обеспечения плановой информации, необходимой для согласованной реализации компонента проекта, связанного с коренным населением, и основных инвестиций проекта, часто бывают необходимы экспериментальные программы. План должен быть нацелен на долговременную устойчивость проектной деятельности после завершения ее финансирования.
з) Наблюдение и оценка результатов проектной деятельности (*6). В тех случаях, когда налицо недостаточный управленческий опыт организаций, отвечающих за работу с коренным населением, как правило, требуется наблюдение со стороны независимых источников. Наблюдение силами представителей собственных организаций коренного населения способствует более полному отражению интересов коренного населения в ходе управления проектом и поощряется Банком. Наблюдающие группы должны включать опытных социологов, должны быть разработаны формы и графики отчетности, соответствующие нуждам проекта. Отчеты о наблюдении и результатах деятельности должны рассматриваться высшим звеном управления исполнительного органа проекта и Банком совместно. Отчеты об оценке результатов должны быть доступны широкой публике.
и) Оценки затрат и план финансирования. В план должны входить подробные оценки затрат, связанных с планируемой деятельностью и инвестициями. Оценки должны даваться в разбивке стоимость за единицу на каждый год проекта и быть связаны с планом финансирования. В подобных программах, как и в фондах возобновляемого кредита, обеспечивающих коренное население средствами для инвестиций, должны указываться способы ведения бухгалтерского учета и механизмы финансовых трансфертов и пополнения фонда. Обычно полезно предусмотреть как можно более высокую долю непосредственного участия Банка в компонентах проекта, касающихся коренного населения.
Стадии проекта и проектная документация.
16. На стадии определения проекта заемщик должен быть проинформирован о политике Банка в отношении коренного населения. Должны быть определены и нанесены на карты района осуществления проекта приблизительная численность и места проживания населения, потенциально подвергающегося воздействию проекта. Необходимо также обсудить юридический статус всех заинтересованных групп населения. Руководители проекта (РП) должны ознакомиться с соответствующими государственными учреждениями, их политикой, процедурами, программами и планами в отношении коренного населения, подвергающегося влиянию проекта (см. параграфы 11 и 15а). РП также должны провести этнологические исследования, необходимые для определения местных потребностей и приоритетов (см. параграф 15b). РП при согласовании с региональными отделами по охране окружающей среды должны изложить все вопросы, связанные с коренным населением, и общую стратегию реализации проекта в Плане первоочередных мероприятий по проекту.
Подготовка проекта.
17. Если на встрече, посвященной обсуждению Плана первоочередных мероприятий по проекту, решено предпринять специальные действия, то на стадии подготовки проекта должен быть разработан план развития или компонент проекта, ориентированный на нужды и защиту интересов коренного населения. По мере необходимости Банк должен помогать заемщику в составлении заданий и обеспечивать специализированную техническую помощь (см. параграф 12). Привлечение к работе на ранних стадиях этнологов и неправительственных организаций, имеющих опыт работы с коренным населением, является эффективным способом определения механизмов участия коренного населения в проекте и местных возможностей развития. В том случае, если проект затрагивает права коренного населения на землю, Банк должен вместе с заемщиком предпринять необходимые шаги к скорейшему созданию постоянной основы землепользования, поскольку земельные споры часто приводят к задержкам в реализации мер, обусловленных признаваемыми правами на землю (см. параграф 15в).
Оценка продукта.
18. До начала работы по оценке проекта на рассмотрение Банку должен быть представлен план компонента развития для коренного населения вместе с технико-экономическим обоснованием проекта в целом. Оценка проекта должна отражать степень адекватности плана, уместность избранной политики и существующих правовых основ ее реализации, возможности организаций, отвечающих за осуществление этого плана, и адекватность выделенных для этого технических, финансовых и социальных ресурсов. Специалисты по оценке проекта обязаны убедиться в том, что коренное население принимает активное участие в разработке плана, как это описано в параграфе 14а (см. также параграф 15г). Особенно важно оценить предложения по упорядочению доступа к земле и ее использованию.
Реализация и надзор.
19. При планировании надзора следует предусмотреть привлечение к работе наблюдательных миссий Банка на стадии реализации проекта необходимых специалистов в области этнологии, права и соответствующих технических дисциплин (см. параграфы 15е и ж, а также ОД.13.05, Руководство по надзору за реализацией проекта). РП и специалисты должны посещать объекты ведения проектных работ. В промежуточной и окончательной оценках выполнения проекта должен быть определен имеющийся прогресс, а в случае необходимости содержаться рекомендации корректирующих мероприятий.
Документация.
20. Обязательства заемщика по реализации плана развития для коренного населения должны быть отражены в документах по займу; юридические положения должны давать работникам Банка четкие показатели, которые можно отслеживать в ходе надзора за реализацией проекта. Положения плана или проекта должны быть кратко изложены в Отчете по оценке проектной документации отделом Банка по охране окружающей среды, также как в Меморандуме и рекомендациях президента.
Примечания.
* 1 - "Банк" включает MAP, а под "займами" подразумеваются и кредиты.
* 2 - Перемещение коренного населения может быть особенно разрушительным, и особые усилия должны быть предприняты, чтобы избежать этого. См. ОД 4.30, "Вынужденное переселение" по вопросам переселения применительно к коренному населению.
* 3 - Технические указания по подготовке проектов, касающихся коренного населения, для конкретных регионов, а также конкретные примеры наиболее успешного опыта имеются в Региональных отделах по охране окружающей среды.
* 4 - Указания по проведению оценок положения коренного населения и воздействия на окружающую среду см.ОД 4.01 "Экологическая оценка", а также гл.7 сборника Всемирного Банка Environmental Assessment Sourcebook, Технический отчет 139 (Вашингтон, округ Колумбия, 1991).
* 5 - См. "Участие общественности и роль неправительственных организаций в Экологической оценке" в сб. Всемирного Банка, Environmental Sourcebook, Технический отчет 139 (Вашингтон, округ Колумбия, 1991).
* 6 - См. ОД 10.70, Project Monitoring and Evaluation.
|